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2012/02/20
Contribution au débat sur la création d'une Collectivité territoriale du Pays Basque
- Mota: Alderdi Berriak
INTRODUCTION
Le projet d’une Collectivité Territoriale Pays Basque a déjà revêtu, dans l’histoire, plusieurs formes. Cette revendication existant déjà du temps de la révolution française. Depuis lors, initialement portée par le milieu « Aberzale », elle s’est vue étendre à la société basque, notamment par les milieux économiques, au-delà des clivages politiques et de ses composantes, et indépendamment de l’appartenance à tel ou tel parti.
François MITTERRAND en avait fait l’un de ses engagements lorsqu’il était candidat à la Présidence de la République en 1981 ; promesse non tenue dans sa fonction de Président de la République. A une époque où l’on parle de plus en plus – mais est-ce vraiment de mieux en mieux – de décentralisation, de mutualisation de la dépense publique, de coopération intercommunale à l’échelon des Communautés de Communes ou des Communautés d’Agglomération, il nous semble important de défendre la création d’une Collectivité Territoriale Pays Basque, pour des raisons tout à la fois historiques, économiques, culturelles, linguistiques, sans représenter, et, en aucun cas, un pouvoir autonomique ou indépendantiste.
Cette Collectivité s’inscrirait dans le droit français, en conformité avec la Constitution. Cette nouvelle Institution républicaine française viendrait compléter, au titre de l’expérimentation, les dispositifs existants en matière de coopération décentralisée, dans le maillage administratif que la France connaît à ce jour. Il en va du respect de la démocratie et de la gouvernance locales, dans un cadre constitutionnel et légal permis par le Droit français, dont l’une des illustrations comparées pourrait être la création envisagée du Parlement d’Alsace, dans cette région où les trois Collectivités aujourd’hui en place, n’en formeront qu’une en 2014, avec l’engagement pour ce faire d’une consultation référendaire des populations concernées ; les élus d’Alsace ayant, à une très large majorité (101 voix pour 19 abstentions et 1 voix contre), délibéré favorablement à ce schéma.
Le Projet Institutionnel Pays Basque représente une collectivité territoriale à part entière, sur un territoire donné (1), doté de compétences (2), et de moyens (3) spécifiques.
1 - UN TERRITOIRE POUR LA COLLECTIVITE TERRITORIALE DU PAYS BASQUE
Le périmètre du "pays" Pays Basque, comme territoire
Le Pays Basque est une réalité géographique et historique acceptée par tous. Son territoire est aujourd'hui défini, de façon consensuelle et officielle, par le périmètre du "pays" Pays Basque, et sur la base des anciennes provinces de Labourd, de Basse Navarre et de Soule. Il est depuis 1992, l'espace d'intervention du Conseil de développement et du Conseil des Elus. Ce périmètre n'a pas lieu d'être modifié. Le territoire du Pays Basque est donc un atout essentiel dans la mise en place d'une nouvelle gouvernance institutionnelle.
L'existence d'un territoire connu et reconnu ne doit pas être pour autant un obstacle au développement et à la rationnalisation de la coopération intercommunale. Le territoire du Pays Basque ne doit pas faire obstacle, le cas échéant, à des formes de coopération intercommunale entre communes du Pays Basque et de territoires voisins. Il en va de même des coopérations intercommunales de proximité entre des communes du Pays Basque français et des communes du Gipuzkoa ou de Navarre, comme c'est le cas aujourd'hui, par exemple, avec le Consorcio Bidasoa-Txingudi.
Les enjeux démographiques du Pays Basque français
Le Pays Basque compte aujourd'hui 300 000 habitants, soit près de 45 % de la population du département des Pyrénées Atlantiques, et 9 % de la population de la région Aquitaine. Cette population place le Pays Basque dans une situation démographique comparable à des départements comme la Mayenne ou les Ardennes, 25 départements français de métropole ayant une population inférieure à celle du Pays Basque.
Mais notre territoire se caractérise aussi par une croissance démographique constante, largement alimentée par un solde migratoire positif. Même si la côte basque et l'agglomération bayonnaise attirent et accueillent l'essentiel des nouveaux arrivants, cette croissance fait du Pays Basque une région dynamique, qui doit penser son avenir en termes d'équipements, de logements et de transports capables d'absorber et d'intégrer ses habitants, sans remettre en cause ses fragiles équilibres naturels, sociaux et culturels, y compris en Pays Basque intérieur.
Ce territoire et sa population ont la maturité suffisante pour prendre en charge leur destinée en mettant à profit toutes leurs ressources, environnementales, économiques et humaines, au service d'un développement harmonieux, d'une identité culturelle, patrimoniale et linguistique exceptionnelle, et d'une longue tradition de démocratie locale, de solidarité et de coopération transfrontalière.
2 - DES COMPETENCES POUR LA COLLECTIVITE TERRITORIALE DU PAYS BASQUE
La Collectivité territoriale du Pays Basque, pour répondre à ces différents enjeux, doit pouvoir compter sur un ensemble de compétences de droit commun, aujourd'hui dévolues au conseil général et au conseil régional. Ces compétences, dans un souci de cohérence et d'efficacité des politiques publiques, doivent être complétées par l'exercice de compétences nouvelles, transférées par l'Etat dans le cadre de la décentralisation, et par l'expérimentation de compétences spécifiques de nature réglementaire ou, le cas échéant, en matière législative, susceptibles d'être généralisées par la suite à d'autres territoires.
Des compétences d'attribution
La création de la Collectivité territoriale du Pays Basque suppose tout d'abord que cette institution unique puisse disposer sur notre territoire de la totalité des compétences aujourd'hui exercées par les deux collectivités auxquels le Pays Basque est rattaché.
Ces compétences recouvrent l'ensemble des champs et matières prévus par les lois de décentralisation successives depuis 1982 : solidarité, prévention, santé, investissement et gestion des personnels techniciens des collèges, réseau routier... au titre du Département ; formation, apprentissage, culture, investissements et gestion des personnels des lycées, économie, planification et aménagement du territoire... au titre de la Région.
Le simple bon sens, autant que les impératifs d'efficacité, de cohérence et proximité, plaident pour la fusion des compétences de la région et du département dans la nouvelle Collectivité territoriale du Pays Basque. La substitution de cette nouvelle collectivité, sur le territoire du Pays Basque, en lieu et place des deux collectivités existantes, va également dans le sens d'économies d'échelle et d'économies budgétaires, permettant ainsi de lutter contre la multiplication des structures administratives sur un même territoire. C'est d'ailleurs la voie qui est aujourd'hui privilégiée pour l'Alsace et dans les départements/régions d'outre-mer...
La Collectivité territoriale du Pays Basque, légitimée comme institution de référence sur le territoire du Pays Basque, sera par conséquent le partenaire privilégié de l'Etat, des communes et des intercommunalités. Elle pourra exercer, le cas échéant, le rôle de "chef de file" prévu par l'article 72-5 de la Constitution, afin de faciliter la contractualisation entre collectivités publiques notamment sur les grands projets d'investissement et d'équipement.
La Collectivité territoriale du Pays Basque négociera avec l'Etat la mise en place d'une "conférence territoriale des services publics", associant les partenaires, établissements et entreprises publiques (La Poste, RFF, SNCF, Agence régionale de santé,...). Cette "conférence territoriale" devra être consultée sur les grands enjeux d'aménagement des services publics nationaux et de leurs incidences sur le territoire du Pays Basque.
Des compétences nouvelles par la voie de "l'expérimentation"
L'expérimentation en matière réglementaire et/ou législative permet désormais, au terme d'un processus prévu par la révision constitutionnelle de 2003 et les lois organiques, à une collectivité territoriale, de se porter candidate sur un ou plusieurs domaines de compétences qui relèvent en principe de l'Etat. Cette expérimentation permet en particulier à la collectivité intéressée, soit de disposer d'une possibilité d'adapter la loi ou le réglement en fonction de ses spécificités, soit de prendre en charge une compétence non encore décentralisée.
La loi organique est venue préciser le champ d'application de ce droit à l'expérimentation, en fixant une durée de 5 ans, renouvelable, et la possibilité d'étendre l'expérimentation aux autres collectivités à l'issue de cette période. Le droit à l'expérimentation ouvre d'intéressantes perspectives pour répondre aux enjeux spécifiques du Pays Basque. Ses seules limites touchent aux libertés fondamentales (droit de vote, liberté de la presse...), aux grands principes constitutionnellement garantis (ex. laïcité) et bien entendu, aux compétences régaliennes (défense nationale, diplomatie...) ou déjà transférées à l'Union Européenne (prix agricoles, monnaie...).
La Collectivité territoriale du Pays Basque se portera candidate pour une expérimentation dans au moins trois domaines, qui seront précisés et concertés avec l'Etat, selon le mécanisme constitutionnel adéquat et selon un calendrier parallèle à la mise en place de la réforme institutionnelle en Pays Basque. L'expérimentation est donc le volet indispensable de la création de la Collectivité territoriale du Pays Basque.
- le transfert de la gestion des fonds structurels européens : Comme la région Alsace l'a déjà expérimenté, la Collectivité territoriale du Pays Basque doit pouvoir maîtriser la gestion des fonds structurels européens (Feder, Feoga, Fse) et être "chef de file" dans les initiatives communautaires (Leader...) et les programmes de coopération transnationale intéressant notre territoire (Interreg...).
- la compétence linguistique : L'avenir de l'euskara n'est absolument pas assuré aujourd'hui, eu égard à la non ratification par la France de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires et à l'absence de portée normative de l'article 75-1 de la Constitution. Cette expérimentation pourrait prendre la forme d'un "statut régional de l'euskara", ouvrant la voie à une reconnaissance officielle de la langue basque dans l'espace public, accordant des garanties suffisantes à son enseignement, à son usage, son développement et sa transmission. Ce statut régional pourrait également définir des droits spécifiques pour le gascon sur le territoire du Pays Basque. Le statut régional de l'euskara créerait enfin le cadre juridique à une coopération plus étroite en matière linguistique avec les institutions forales et autonomiques d'Euskadi et de Navarre.
- la compétence transfrontalière : Le Traité de Bayonne a créé les conditions d'une coopération institutionnelle plus poussée et plus stable entre collectivités publiques au nord et au sud de la Bidassoa. Le processus d'intégration européenne impose d'aller encore plus loin. L'expérimentation en matière transfrontalière et interrégionale devrait ainsi permettre de construire des espaces publics de coopération efficace à l'échelle de l'Euro-région basque (Navarre, Euskadi et Pays Basque français), en simplifiant les règles applicables aux partenariats privés et publics (financières, institutionnelles, contractuelles,...).
La Collectivité territoriale Pays Basque, constituée sous forme de collectivité territoriale à statut particulier, substituant la région et le département sur son territoire, et assortie de compétences nouvelles par voie de transfert et d'expérimentation, bénéficiera de tous les attributs institutionnels prévus par l'article 72-1 de la Constitution et par le droit commun de la décentralisation
3 - DES MOYENS POUR LA COLLECTIVITE TERRITORIALE DU PAYS BASQUE
Une assemblée délibérante
Comme toute collectivité locale, la Collectivité territoriale du Pays Basque disposera d'une assemblée délibérante élue, prenant le nom d'Assemblée territoriale du Pays Basque.
Elle ne comportera pas moins de "conseillers territoriaux" que le nombre actuel de conseillers généraux élus sur les cantons du Pays Basque. L'Assemblée territoriale sera élue au suffrage universel direct, selon un scrutin qui pourrait être mixte (désignation d'une partie des conseillers territoriaux au scrutin proportionnel de liste, la majorité des conseillers territoriaux restant élus au scrutin uninominal majoritaire). Dans tous les cas, le mode de scrutin retenu devra assurer à la fois la stabilité de l'exécutif et le pluralisme de l'électorat.
L'Assemblée territoriale disposera des compétences habituelles d'une assemblée délibérante locale.
Un exécutif territorial
Le mode d'organisation de l'exécutif local, qui prendra le nom d'Exécutif territorial, pourra être de nature collégiale, s'inspirant du principe de la séparation entre pouvoir délibérant et pouvoir exécutif (cf. modèle de la collectivité territoriale de Corse). L'Exécutif territorial sera dirigé par un président, qui prendra le nom de Président de la Collectivité territoriale du Pays Basque.
Une administration propre
L'Exécutif territorial s'appuiera sur les moyens humains, patrimoniaux et techniques qui constitueront l'administration territoriale du Pays Basque. Cette administration résultera, dans un premier temps, du transfert des personnels correspondants du conseil général et du conseil régional, s'inspirant des principes propres aux transferts de services fixés par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, et conformément aux règles propres de la fonction publique territoriale. Dans un deuxième temps, des transferts de personnels seront négociés avec l'Etat pour la mise en oeuvre des compétences nouvelles déléguées notamment dans le cadre de l'expérimentation.
Un budget propre
Les ressources budgétaires de la Collectivité territoriale du Pays Basque devront, à terme, s'inscrire dans la réforme générale de la fiscalité locale.
Dans un premier temps, la Collectivité territoriale du Pays Basque devra pouvoir disposer, dans le cadre d'une expérimentation fiscale, d'une fiscalité spécifique unique en remplacement des actuelles taxes additionnelles (foncier bâti, non bâti, habitation et nouvelle recette de substitution à la taxe professionnelle). Cette recette fiscale nouvelle devra assurer à la collectivité une marge de manoeuvre suffisante pour ajuster ses besoins budgétaires, compte tenu notamment des compétences nouvellement transférées ou expérimentées. La Collectivité territoriale du Pays Basque disposera également de la part régionale correspondante de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).
C'est donc par une substitution d'impôt et non par addition de taxes que la Collectivité territoriale du Pays Basque pourra expérimenter un nouveau mode de financement, plus transparent pour les contribuables, plus cohérent avec ses missions. Cette fiscalité locale nouvelle sera bien sûr complétée des dotations de l'Etat, actuellement versées au département et à la région, à concurrence des compétences et politiques transférées. La Collectivité territoriale du Pays Basque devra, en outre, pouvoir compter sur une dotation nouvelle, négociée avec l'Etat, et correspondant aux recettes nécessaires induites par les compétences déléguées dans le cadre des expérimentations reglémentaires ou législatives (mise en oeuvre du statut régional de l'euskara, coopération transfrontalière...).
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En conclusion, sous réserve des ajustements que le Pays Basque et ses représentants estimeraient nécessaires, des calendriers et marges d'évolution à négocier avec l'Etat, la Collectivité territoriale du Pays Basque, telle que décrite précédemment, devra assurer au territoire et à la population du Pays Basque français les moyens indispensables à la prise en charge de leur développement dans le cadre constitutionnel et légal de la République. Le Pays Basque a démontré ses capacités à faire preuve d'innovation, de volontarisme et de solidarité, dans toutes les circonstances passées. Il a donné les gages depuis longtemps de sa maturité et de la vitalité de sa démocratie locale. La Collectivité territoriale du Pays Basque est la réponse majeure aux défis des temps nouveaux.
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